Cogent verklagt die Deutsche Telekom: ein Klassenkonflikt

Cogent und die Deutsche Telekom waren Verbündete – bis der US amerikanische Netzbetreiber sein deutsches Gegenüber verklagte. Der Fall verweist auf eine allgemeinere Problematik der Netzpolitik.

Unter Netzwerkern hat jüngst eine Nachricht die Runde gemacht: Der US amerikanische Netzbetreiber Cogent Communications Holdings hat die Deutsche Telekom AG auf Schadensersatz verklagt. Cogent wirft der Deutschen Telekom laut Pressemeldung vor, sie baue an zwei Internet Exchanges die technischen Kapazitäten nicht aus, sodass es zu Engpässen beim Austausch von Traffic zwischen den beiden Netzen komme (Cogent, 2015). Um Cogents Vorwurf soll es hier nicht im Kern gehen, sondern um ein Detail, nämlich um Klassifizierungen: Cogent bezeichnet sich selbst in der Pressemeldung als “multinational, Tier 1 facilities-based ISP” (Internet Service Provider), die Deutsche Telekom als “dominant provider of residential Internet service in Germany”.

Cogent macht mit dieser Bezeichnung von einer hierarchischen Kategorisierung der Netzbetreiber Gebrauch. Sie ist industrieintern ebenso gebräuchlich wie umstritten. Tier 1 sind demnach Netze, die 100 Prozent ihres Traffics “wegpeeren”. Das heißt, sie haben mit all ihren Verbindungspartnern Peering-Vereinbarungen, aufgrund derer sie Traffic wechselseitig kostenneutral austauschen. Per definitionem erreichen Tier 1s jeden Endpunkt des Netzes durch Peering-Verbindungen. Auf den Ebenen darunter verschwimmen die Grenzen. Tier 2 bezeichnen meist überregionale Netze, die große Anteile ihres Traffics über Peering-Verbindungen übergeben, anderen Netzen aber auch Transit verkaufen. Tier 2 sind typischerweise in mehreren Regionen an Übergabepunkte wie Internet Exchanges oder Rechenzentren angeschlossen. Den Begriff Tier 3 hört man nur selten, vielleicht weil er die unterste Ebene bezeichnet, der niemand freiwillig angehören möchte: die lokalen Internetzugangsanbieter.

Umstritten ist diese Kategorisierung von Netzbetreibern in Schichten aus diversen Gründen. Sie unterschlägt zum Beispiel, welch diverse Profile Netzbetreiber heute haben: Content Distribution Networks, Infrastructure-as-a-Service-Anbieter oder Gaming-Netzwerke berücksichtigt sie nicht. Vor allem aber ist die Tier-Klassifikation nicht überprüfbar. Denn welche Netze mit welchen anderen an Austauschpunkten verbunden sind, können Fachleute zwar ermitteln. Doch die Zahlungsströme kennen nur die Beteiligten. Theoretisch kann also jeder Netzbetreiber behaupten, er tausche Traffic mit anderen Netzen ausschließlich kostenneutral aus und sei somit ein Tier 1. Erfahrene Netzwerker scherzen: “Tier 1 is always yourself. Tier 2 is always somebody else.” In der Praxis steht und fällt die Tier-Klassifizierung mit der Glaubwürdigkeit derer, die sie verwenden.

Cogents Wortwahl ist kein Zufall

Cogent möchte sich also als Tier 1 verstanden wissen, und die Deutsche Telekom ist in Cogents Worten gar kein “Tier”, sondern schlicht der marktbeherrschende Internetzugangsanbieter in Deutschland. Damit degradiert Cogent die Deutsche Telekom sprachlich, die – wie man aus Industriekreisen hört – auch gerne zum Tier-1-Klub gehören würde. Darüber hinaus sortiert Cogent sie in der öffentlichen Verlautbarung in eine andersartige Schublade, nämlich die der Internetzugangsanbieter für Privatleute. Cogent betont also eine ganz bestimmte Eigenschaft der Deutschen Telekom, in der sie sich von Cogent unterscheidet: ihre machtvolle Rolle als Gatekeeper zwischen Endnutzern in Deutschland und dem Rest des Internets.

Dass Cogent die Deutsche Telekom so beschreibt, dürfte kein Zufall sein. Denn im Frühjahr hat die US amerikanische Regulierungsbehörde in der sogenannten Open Internet Order Netzneutralitätsregeln für “broadband Internet access services” erlassen. Diese hat sie dafür als “telecommunication services” klassifiziert (Wheeler, Clyburn, Rosenworcel, Pai & O’Rielly, 2015). Umstritten ist zwar weiter, ob damit auch die Verbindungsarrangements der Internetzugangsanbieter unter die Aufsicht der FCC fallen – also das, worum es im Streit mit Cogent geht (vgl. Sasso, 2015). Aber man kann an diesem Fall erkennen, wie Klassifikationen mit formaler Regulierung wie Gesetzen oder Verordnungen zusammenwirken: Gesetzgeber ziehen Klassifikationen heran, um Anwendungsbereiche von Regeln zu markieren. Sie nutzen Klassifikationen, um dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot zu entsprechen: Für die Bürger eines Staates muss voraussehbar sein, was rechtens ist. Und dazu gehört, klar erkennen zu können, worauf sich ein Gesetz bezieht. Das Gericht soll also keinen Zweifel daran haben, dass die Deutsche Telekom in die Kategorie der Internetzugangsanbieter fällt, auf die sich auch die Open Internet Order bezieht.

Klassifikationen sind nicht neutral

Für Klassifikationen gilt allerdings, was Melvin Kranzberg vor fast 30 Jahren für Technologie formuliert hat: Sie sind weder gut noch schlecht, noch sind sie neutral (Kranzberg, 1986). Wie Technologien können wir Klassifikationen sinnvoll nur im Zusammenhang mit ihrer Nutzung sehen. Und wie bei Technologien schreiben sich auch im Herstellungsprozess von Klassifikationen die Vorstellungen, Annahmen und Interessen der Beteiligten in die entstehenden Ordnungsschemata ein. Klassifikationen halten Boxen (Kategorien) bereit, in die sich Phänomene einsortieren lassen. Sie legen ihren Verwendern einen bestimmten Blick auf einen Bereich nahe, indem sie bestimmte Merkmale hervorheben und sie zu relevanten Unterscheidungsmerkmalen erklären, während sie andere unberücksichtigt lassen und sie damit indirekt für unwichtig erklären. (Lesetipp dazu: Bowker & Star, 2000)

Wenn einem Gesetz eine Klassifikation zugrunde liegt, ist daher zu fragen, welche Gesichtspunkte die verwendete Klassifikation stärkt. Welche Merkmale erhalten durch sie Unterscheidungskraft? Welche alternativen Unterscheidungsoptionen bleiben unberücksichtigt? Cogent bietet mehrere Merkmale zur Kategorisierung an. Für sich selbst: 1. die Tier-Ordnung; 2. regionale Verankerung; 3. Besitz von Anlagen. Und für den Wettbewerber: 1. Stellung im Markt (“dominant”) und 2. privater/gewerblicher Internetzugang. Im Verlauf des Gerichtsverfahrens wird auch mit Blick auf das Thema Netzneutralität interessant sein, welche Merkmale das US amerikanische Gericht aufgreift und damit stärkt.

Internet-Infrastruktur entwickelt sich dynamisch

Wie bedeutsam Klassifizierungen sind, zeigt auch ein aktuelles netzpolitisches Beispiel aus Deutschland: Am 17. Juli 2015 hat der Gesetzgeber den Betreibern sogenannter Kritischer Infrastrukturen umfangreiche Sicherungs- und Meldepflichten auferlegt. Allein: Welche Merkmale eine Kritische Infrastruktur kennzeichnen, umreißt das dafür geänderte BSI-Gesetz¹
nur vage (vgl. § 2 Abs. 10 BSIG). Aktuell können Netzbetreiber wie Internet Exchange Points, Internet Service Provider oder Content Distribution Networks nur mutmaßen, ob sie betroffen sein werden. Eine Industrieveranstaltung trug jüngst den Titel: “Sind wir eine Kritische Infrastruktur?” Erst eine Rechtsverordnung in 2016 soll Klarheit schaffen. Sicher ist: Das Ringen um die dieser Rechtsverordnung zugrunde liegende Klassifikation hat hinter den Kulissen längst begonnen.

Man könnte die angeführten Beispiele als Einzelfälle abtun. Doch Fragen wie “Ist ein Content Distribution Network ein Internet Service Provider?”, “Was ist ein Intermediär?”, “Gehört Internet-Konnektivität zur Daseinsvorsorge?” deuten auf eine allgemeinere Problematik hin: Es geht um die Schwierigkeit, infrastrukturelle Klassifizierungen in einem sich dynamisch entwickelnden System vorzunehmen. Der Regulierungsdruck, der schon heute auf Infrastruktur-Akteuren lastet, wird so schnell nicht abnehmen. Zu viele wichtige gesellschaftliche Funktionen hängen von Internet-Konnektivität ab. Wie wir Klassifizierungen entwickeln, die dem dynamischen, dezentralen Charakter der Internet-Infrastruktur auf der einen Seite und öffentlichen Aufsichts-, Kontroll- und Steuerungsabsichten auf der anderen Seite gerecht werden, wird daher netzpolitisch von großer Bedeutung sein. Cogents Pressemeldung lässt sich als Einladung verstehen, solche Diskussionen öffentlich zu führen.

Dieser Beitrag erschien zuerst in dem Internet Policy Review.

Fußnoten:

1 Gesetz über das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik, http://www.gesetze-im-internet.de/bsig_2009/BJNR282110009.html

Referenzen:

• Bowker, G. C., & Star, S. L. (2000). Sorting things out: Classification and its consequences. MIT Press, p. 1-33
• Cogent Communications. (2015). Cogent Communications Sues Deutsche Telekom for Congesting Internet Connections. Retrieved from: http://www.cogentco.com/files/docs/news/press_releases/Cogent_Sues_Deutsche_Telekom_for_Congesting_Internet_Connections.pdf
• Kranzberg, M. (1986). Technology and History:” Kranzberg’s Laws”. Technology and Culture, 27(3), p. 545
• Sasso, B. (2015). How Google May Have Accidentally Undermined Net Neutrality Rules. NationalJournal. Retrieved from http://www.nationaljournal.com/s/125807/how-google-may-have-accidentally-undermined-net-neutrality-rules
• Wheeler, Clyburn, Rosenworcel, Pai, & O’Rielly. (2015). Protecting and Promoting the Open Internet. Protecting and Promoting the Open Internet (Report And Order On Remand, Declaratory Ruling, And Order). Washington, D.C.. Retrieved from http://transition.fcc.gov/Daily_Releases/Daily_Business/2015/db0312/FCC-15-24A1.pdf

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