Die Europäisierung der Geheimdienste als Voraussetzung für die Gewährleistung effektiven Grundrechtsschutzes

In einem kürzlich in der FAZ erschienen Beitrag über die parlamentarische Bewertung der Arbeit des britischen Geheimdienstes GCHQ verteidigte der britische Unterhausabgeordnete Sir Menzies Campbell die Blockadehaltung der britischen Regierung in Bezug auf die Initiative der Bundeskanzlerin für ein europäisches No-Spy-Abkommen. Nach Campell sei Großbritannien einem größeren Sicherheitsrisiko als andere EU-Länder ausgesetzt, dies rechtfertige ausgedehnte Geheimdienstaktivitäten auch im europäischen Ausland zum Schutze der britischen Bürger. Wenn andere Länder nicht einen vergleichbar hohen geheimdienstlichen Aufwand in ihren eigenen Ländern betrieben, müsse man das gewissermaßen zum Schutze der eigenen Interessen selbst in die Hand nehmen.

Im Prinzip verweist er also auf mangelndes Vertrauen in die Effektivität und Effizienz ausländischer Geheimdienste im Hinblick auf die Sicherheit der britischen Bürger. In einer ähnlichen Situation, freilich in einem anderen Kontext, befand sich Europa in der Nachkriegszeit der 40er und 50er Jahre des 20. Jahrhunderts. Die Angst vor einer neuerlichen Aggression Deutschlands als der „Großmacht“ in der Mitte Europas war omnipräsent. Die Lösung fand man in der Vergemeinschaftung der für die Rüstungsproduktion essentiellen nationalen Kohle- und Stahlindustrien. Durch die Abgabe von Souveränitätsrechten an eine supranationale Institution sollte ein heimliches Aufrüsten einzelner Mitgliedstaaten unmöglich gemacht werden.

Zwar bestand damals die Angst vor einem heimlichen Tätigwerden, heute wird die Untätigkeit der europäischen Nachbarn befürchtet. In beiden Fällen war und ist aber fehlendes Vertrauen die Ursache. Im Zeitalter des War on Terror hat sich nur das Objekt der Angst geändert. Die wahrgenommene Bedrohung geht nicht mehr von den europäischen Nachbarn selbst aus, wohl aber von sich mutmaßlich in ihnen aufhaltenden Schädigern aus, die von den entsprechenden Staaten -so jedenfalls die Angst der Briten- nicht ausreichend beobachtet werden.

Eine mögliche Lösung bestünde hier statt in der von vornherein zum Scheitern verurteilten Vereinbarung eines bloßen Verbots der geheimdienstlichen Tätigkeiten innerhalb der EU in der Vereinbarung einer engeren Zusammenarbeit. Langfristig könnte so das Vertrauen in die Verlässlichkeit der europäischen Partner gestärkt werden.

Auch wenn scheinbar schon jetzt eine unregulierte Zusammenarbeit der Geheimdienste insbesondere in Form der Weitergabe sicherheitsrelevanter Informationen nach eigenem Ermessen existiert, bleiben Umfang und Ausmaß der Tätigkeiten ausländischer Geheimdienste nicht nur für die Öffentlichkeit, sondern auch für die anderen Geheimdienste selbst intransparent. Möglicherweise würde schon die bloße Kenntnis der Briten darüber, in welchem Ausmaß deutsche Geheimdienste aktiv sind, für mehr Vertrauen und damit weniger eigene Aktivitäten in Deutschland sorgen. Noch effektiver wären dann gar gemeinsame, länderübergreifende Programme. Nach Art. 4 Abs. 2 S. 3 EUV fällt die nationale Sicherheit weiterhin in die alleinige Verantwortung der einzelnen Mitgliedstaaten. Dieser Vorbehalt schließt eine Zusammenarbeit auf freiwilliger Basis aber nicht aus, sondern will lediglich von europäischen Organen ausgehenden Initiativen einer Europäisierung in diesem Bereich einen Riegel vorschieben.

Für den Grundrechtsschutz wäre dies in doppelter Hinsicht ein Gewinn. Zum einen kann mehr Transparenz für mehr Kontrolle im Hinblick auf Grundrechtsverletzungen sorgen. Zum anderen wäre dann die Notwendigkeit von Alleingängen einzelner nationaler Geheimdienste im europäischen Ausland reduziert. Schon allein die Rücknahme solcher grenzüberschreitender Tätigkeiten wäre aus grundrechtlicher Perspektive wünschenswert. Die Grundrechtsregime in Europa können nach ihrer gegenwärtigen Konzeption extraterritorial handelnde öffentliche Gewalt nur bedingt einhegen. So sehen bspw. sowohl die Europäische Menschenrechtskonvention, als auch der UN-Pakt über die bürgerlichen und politischen Rechte sogenannte Territorial- und Jurisdiktionsklauseln vor, wonach die Unterzeichnerstaaten an die dort gewährten Grund- und Menschenrechte nur gebunden sind, wenn die betroffenen Individuen sich auf dem Territorium des Staates oder unter seiner Hoheitsgewalt befinden. Ähnlich Probleme treten bei der Anwendbarkeit nationaler Grundrechtsregime auf. Dementsprechend wird die Anwendbarkeit nationaler und internationaler Grundrechtsregime auf Maßnahmen der Massenüberwachung von Ausländern derzeit intensiv debattiert. Hilfreich sind allenfalls grundrechtliche Schutzpflichtendimensionen, die aber nicht den in die Grundrechte eingreifenden Staat binden, sondern die übrigen Staaten nur zu Schutzmaßnahmen gegen solche Eingriffe aus dem Ausland verpflichten. Durch die Reduktion transeuropäischer Aktivitäten der europäischen Geheimdienste wäre der Bürger nicht mehr der Willkür EU-ausländischer Gewalten ausgesetzt, da für Eingriffe nunmehr eine gemeinsame Verantwortlichkeit bestünde, die nach den nationalen Grundrechtsregimen und der Europäischen Menschenrechtskonvention justiziabel wäre.

Ohne Zweifel ist die Frage einer Europäisierung der Geheimdienste – in welchem Ausmaß auch immer – wegen der Bedeutung für die nationale Sicherheit eine politische Mammutaufgabe. Es ist fraglich, ob insbesondere Großbritannien solche Initiativen unterstützen würde. Bei der Schaffung von Grundlagen für gemeinsame geheimdienstliche Aktivitäten müsste daher ein hohes Sicherheitsniveau als grundsätzliches Ziel vereinbart werden. Dies wiederum dürfte in Ländern mit hoher Wertschätzung für Datenschutz und Privatheit mit Blick auf die zur Umsetzung benötigten Mittel zu erheblichen Widerständen führen. Jedenfalls könnte aber eine strukturierte Zusammenarbeit für mehr Transparenz im Hinblick auf die Arbeit der Geheimdienste untereinander für mehr Vertrauen sorgen und somit zu einer Einschränkung transeuropäischer Operationen und zu einer Reduktion potentieller Grundrechtseingriffe führen.

Letztlich gilt es sich zu entscheiden: Entweder man fordert ein – aussichtsloses – Verbot solcher grenzüberschreitender Operationen, oder man nutzt über die Stärkung der Zusammenarbeit die Chance für eine Einhegung transeuropäischer Aktivitäten mit dem Ziel der Effektuierung des Grundrechtsschutzes.

Weiterführend Hinweise:

• Kein Skandal, kein Überwachungsstaat – FAZ vom 26.03.2014
• Foreign Surveillance and Human Rights: Introduction – EJIL Talk! Blog des European Journal of International Law

Dieser Beitrag ist Teil der regelmäßig erscheinenden Blogposts der Doktoranden des Alexander von Humboldt Institut für Internet und Gesellschaft. Er spiegelt weder notwendigerweise noch ausschließlich die Meinung des Institutes wieder. Für mehr Informationen zu den Inhalten dieser Beiträge und den assoziierten Forschungsprojekten kontaktieren Sie bitte info@hiig.de.