Where are we heading? – AI in public administration

The public sector is one of the fields of action in the AI strategy of the German government. Artificial intelligence has great potential for modernizing administration, while modernizing administration through AI in turn influences all other areas of society. In this article, Christian Djeffal takes a look at the AI strategy and stresses the importance of AI-driven administration. The article was first published in Kommune21 magazine.

This article is currently only available in German.

Künstliche Intelligenz (KI) ist nicht nur die Zukunft, sondern auch die Gegenwart. Das gilt nicht zuletzt für die öffentliche Verwaltung, wie ein Blick in die KI-Strategie der Bundesregierung verrät. Diese wurde im Laufe des vergangenen Jahres in einem dezentralen und inhaltlich breit angelegten Ansatz erarbeitet und am 4. Dezember 2018 auf dem Digital-Gipfel der Bundesregierung in Nürnberg präsentiert. Die Strategie nimmt an vielen Stellen auf die öffentliche Verwaltung Bezug. Dabei geht es um zukünftige Vorhaben, aber auch um Bereiche, in denen KI heute schon eine Rolle spielt. Künstlicher Intelligenz kommt nämlich großes Potenzial für die Verwaltungsmodernisierung zu, die Verwaltungsmodernisierung durch KI wiederum beeinflusst alle anderen Bereiche der Gesellschaft.

Automation sowie Augmentation durch KI

KI ist in Anlehnung an die Definition von Klaus Mainzer eine Forschungsfrage nach der selbstständigen Lösung komplexer Probleme durch technische Systeme. An dieser Frage wird schon viele Jahre geforscht, besonderen Auftrieb erhielten Forschung und Anwendung durch Fortschritte im Bereich künstlicher neuronaler Netze seit dem Jahr 2011. Da es sich bei KI allgemein um Schlüssel- und Querschnittstechnologien handelt, schlugen sich die Fortschritte in einer Vielzahl von Gestaltungs- und Verwendungsmöglichkeiten nieder.

An vielen Stellen haben Automation (Ersetzung des Menschen) und Augmentation (Erhöhung der menschlichen Fähigkeiten) bereits Einzug in die öffentliche Verwaltung gehalten. Beispiele sind Risiko-Management-Systeme bei der Steuerprüfung, intelligente Verkehrsbeeinflussungsanlagen, smarte Kameras, automatisierter Personennahverkehr oder Bürgeramtsroboter. Aufgrund ihres großen Modernisierungspotenzials ist künstliche Intelligenz wesentlicher Bestandteil neuer Leitbilder geworden wie etwa Verwaltung 4.0 oder Smart Government. Nicht zufällig hat die Bundesregierung die öffentliche Hand zu einem von zwölf Handlungsfeldern gemacht. Die Bundesregierung möchte damit zur „Verbesserung von Effizienz, Qualität und Sicherheit von Verwaltungsdienstleistungen beitragen“ und „Leistungen zielgerichteter, passgenauer und niedrigschwelliger für Bürgerinnen und Bürger sowie verwaltungsintern“ bereitstellen. Hier möchte die Strategie also ganz bestimmte Zwecke hervorheben, die den Bürger in den Mittelpunkt stellen. Wie stark man Zwecke beeinflussen kann, hat das Gesetz zur Modernisierung des Besteuerungsverfahrens gezeigt. In diesem legte der Gesetzgeber fest, dass die durch Automatisierung frei werdenden personellen Ressourcen nicht abgebaut, sondern in bessere Dienstleistungen reinvestiert werden sollen. KI macht also auch „mehr Menschlichkeit durch Automatisierung“ möglich.

Die Strategie hebt an vielen Stellen hervor, dass sie die Gestaltung von künstlicher Intelligenz nach ethischen Prinzipien fördern möchte. Im Bereich der öffentlichen Verwaltung hat sie die Möglichkeit, das selbst zu tun. Während bei Anwendungen in Wirtschaft und Industrie immer auch der Wettbewerbsdruck eine Rolle spielt, kann die Verwaltung in ganz anderer Art und Weise nach der Verwirklichung von individuellen Rechten und öffentlichen Interessen streben. Denn die Effektivität der Verwaltung bemisst sich nicht nach wirtschaftlichen Ergebnissen, sondern nach der Erfüllung ihrer Aufgaben. Durch den konsequenten Einsatz von KI könnte in vielen Bereichen die Latte dabei noch höher gelegt werden.

Zustand der öffentlichen Verwaltung beeinflusst andere Gesellschaftsbereiche

Wie man in anderen Teilen der Welt sehen kann, haben Entwicklungen der öffentlichen Verwaltung einen ganz wesentlichen Einfluss auf die Gesamtentwicklung. Diese so genannte Meta-Governance baut darauf, dass Akteure auch durch Vorbildwirkungen und das Einschlagen bestimmter Pfade steuern können. Gelegenheit dazu bietet sich dem Staat allerdings nur dort, wo er selbst tätig wird und Technologien einsetzt. Die Auswirkungen können dabei immens sein, denn gewisse Dienstleistungen, wie etwa das Meldewesen, erreichen die gesamte Bevölkerung. Hier kann der Staat wie kein anderer Akteur Berührungspunkte mit neuen Technologien schaffen und Erwartungen an gute Gestaltung wecken. Entscheidend für die Gesamtentwicklung ist auch die Infrastruktur. Dabei ist die öffentliche Verwaltung ebenfalls ein zentraler Akteur, dessen Rolle bei KI-bezogenen Fragen noch ausgebaut werden könnte. Insbesondere der Bereich der IT-Sicherheit und die vielen Aktivitäten des Bundesamts für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI) zeigen mögliche Potenziale auf.

Die KI Strategie ist vielstimmig und besitzt nicht die Stringenz eines von oben verordneten Dekrets. So ergibt sich die Wichtigkeit einer KI-getriebenen Verwaltung aus einer Gesamtschau aller Stellen, die für die Verwaltung wichtig sind oder bei denen die Verwaltung ein entscheidender Akteur ist. Daher sind vor allem jene Punkte zu betonen, die in einem Bericht des Nationalen E-Government Kompetenzzentrums (NEGZ) näher erläutert werden:

• Das ganze Ausmaß von KI erkennen: Die öffentliche Hand spielt in fast allen Bereichen der KI-Strategie eine Rolle. Fragen, welche die öffentliche Verwaltung betreffen, werden an vielen Stellen erwähnt. Demgegenüber wird im Handlungsfeld öffentliche Verwaltung besonders auf Sicherheitsfragen Bezug genommen. Hier sollte man die Strategie in ihrer ganzen Bandbreite sehen.
• Möglichkeiten für Verwaltungsmodernisierung nutzen: Wenn das Handlungsfeld in seinem ganzen Ausmaß erkannt ist, sollten staatliche Stellen auf allen Ebenen aktiv werden. Gerade im Bereich der Verwaltungsdigitalisierung hat der Staat eigenständige Handlungsspielräume. Diese müssen allerdings frühzeitig erkannt werden, gerade im Bezug auf den Einsatz von künstlicher Intelligenz bei der Umsetzung des Onlinezugangsgesetzes (OZG). Nur so können Staat und Verwaltung auch aktiv zur Ausrichtung von KI an ethischen Grundsätzen beitragen, anstatt diese nur passiv einzufordern.
• Innovationslabore und Experimentierklauseln: Auch im Bereich der öffentlichen Verwaltung sind Instrumente einzusetzen, die in anderen Handlungsfeldern Erfolg versprechen. Dazu gehören insbesondere Innovationslabore, Testfelder und Reallabore. Es ist zudem zu prüfen, ob entsprechende Experimentierklauseln angepasst oder neu geschaffen werden sollten.
• Offenes Regierungs- und Verwaltungshandeln: Die Bundesregierung bekennt sich an verschiedenen Stellen zu Offenheit und Transparenz. Auch dieser wichtige Ansatz sollte grundsätzlich weitergedacht und in ein generelles Leitbild des offenen Regierungs- und Verwaltungshandelns eingebettet werden. Dann geht es nicht mehr nur darum, Daten transparent zu machen, sondern sich zu bemühen, dass KI-Anwendungen in Regierung und Verwaltung verständlich, nachprüfbar und verhandelbar sind. Wie die Bundesregierung mit ihrer Strategie könnte auch die öffentliche Verwaltung zu einem Wegweiser hin zu einer offenen und guten Gestaltung von künstlicher Intelligenz werden.